图书馆营运规则制定技术之探讨

进入电脑版    时间:2017-02-07 20:16:25     来源: 《河南图书馆学刊》2010001期

(2)规则的结构单位规范。根据我国立法第五十四条之规定,“法律根据内容需要,可以分编、章、节、条、款、项、目。”规则的制定和形式结构在性质上类似于法之制定和形式结构,故得援用之。所谓规则的结构单位即指正文中章、节、条、款、项、目的设置与排列。要把规则结构中的内容组成具有内在联系、层次分明的有机整体.必须注意正确运用这些要件或符号.否则,规则就会像一盘散沙或是像一般的文章、宣言之类,不便于执行和遵守时援用。

编一般设置于重大的、篇幅长、层次多、内容复杂的法典和法律中,如刑法、刑诉法、民诉法、民法通则等,是我国目前立法实践中使用的最高层次的单位。根据我国《行政法规制定程序条例》第五条第二款的规定,行政法规最高层次的单位是章,因此,图书馆营运规则中不能用编。

章是次于编的结构单位。使用频率仅次于条和款。在一部规则中,各章之间应有内在的联系,每章都应有能概括本章内容的名称.各章间应以序数形式排列。每章的篇幅根据内容确定,可以大体一致,也可以有所差别。但一般而言,第一章应集中说明规则制定之目的、任务、根据、基本原则、适用范围等:最后一章规定规则的施行时间、授权某机构制定实施细则等内容,对有关专门概念、术语作出解说:其他各章规定具体的行为模式和后果。

节是低于章并隶属于章的结构单位。节只能在设有章的规则的结构中出现。但并非所有章中都必须设节。在章的内部划分节,目的是使章的内容乃至整个规则的内容更加清晰,便于理解。每节均应当是一个内容具有相对独立性的条文和规范的结合体.并有一个切合反映自身内容的标题。同一章的各节之间也应当存有内在的联系。并按一定的逻辑按序数形式排列。而按照《规章制定程序条例》第七条第三款的规定,规章除内容复杂的外,一般不分章、节。因此,图书馆营运规则一般可不设章、节。

条是规则的结构中次于章或节的结构单位.也是构成规则的最重要、最常用的单位。“观察古今立法实践,一个法,上没有卷、编、章、节的设置,下没有款、项、目的存在,这样的情形不难发现,但一个法没有条的设置却殊为鲜见。”条对于规则同样如此,一个规则可以不设编、章、节,也可以不设款、项、目,但却不能不设条。即所谓断章断节不断条。每个条文的内容.在规则的整体中均应当具有相对的独立性和完整性。条在规则的结构中通常应以“第×条”的形式出现。

款是条文之下、隶属于条文的一种规则的结构单位,其重要性和使用频率仅次于条。当一个条文的内容有两层以上的意思需要表示时,便需要在条下设置款。款的表现形式多样,有以“第×款”的形式出现,有以(1)、(2)……或(一)、(二)……等序数号的形式出现.有如我国立法法第五十四条第二款规定不编序号以自然段的形式出现的。笔者认为第二种形式为好。图书馆规则的制定宜遵照我国立法法的相关规定。款的内容多少、长短及顺序安排与条的规范要求基本相同。

项是规则的结构中包含于款之中、隶属于款的一个结构单位。目则是包含于项之中、隶属于项的一种结构单位。在款的内容有两个以上层次时可在其下设项,项的内容有两个以上层次时可设目。依据我国立法第五十四条第二款的规定.项的序号用中文数字加括号依次表述.目的序号用阿拉伯数字依次表述。项和目的内容结构、长短及顺序安排亦与条的规范要求基本相同。

2.1.2规则的内容结构

一个规则,就其内容的结构和安排来说,通常包括总则、分则和附则三个部分。

(1)总则。总则的内容是贯穿整个规则的灵魂和精神,具有统领性作用,因此,其一般以明示的方式置于整个规则结构的开端。它的内容应主要地包括制定规则的目的、依据、有关规则的基本制度和原则以及规则的效力和适用范围等。由于总则规定的是一个规则的基本原则和制度,因此,其条文应有高度的抽象性,文字要精练,既不能过简,也不能过繁,更不能把它当作一个“杂物袋”.而只能把整个规则的纲领和事关规则全局的内容,在总则中集中加以体现。

(2)分则。分则是使总则内容得以具体化的那部分内容,主要规定具体的行为规范,即对不同主体、客体、行为、结果分别作出规定。因此,分则不仅是整个规则中内容最多的部分.也是最重要的部分.最需要运用好规则制定技术。具体而言:第一,行为规范应当具有普遍性。即规则的适用对象和适用范围都应当具有普遍性。对于规则的制定者而言.明确规范的普遍性.就可以避免在规则中出现不具有普遍性而只针对个别人、个别事项的规定。卢梭言:“法律可以规定有各种特权.但是它却绝不能指名把特权赋予某一人:法律可以把公民划分为若干等级,甚至于规定取得各该等级的权利的种种资格.但是它却不能指名把某某人列入某个等级之中:它可以确立一种王朝政府和一种世袭的继承制,但是它却不能选定一个国王,也不能指定一家王室:总之,一切有关个别对象的职能都丝毫不属于立法权力。”意即如此。我国晚明大儒吕坤亦有言:国家惩一事之失,立不变之法:防一吏治奸,造非常之律,法之不良,无逾此者。法之如此,规则亦不例外。因此,图书馆营运规则大可把读者划分为若干等级.却不可指名把某个读者或某一类群读者列入某个等级之中。第二,行为规范应当具有明确性、肯定性。规范的另一个显著特征在于它的明确性、肯定性。也就是说,在起草图书馆营运规则时应当注意避免出现不明确、不肯定或含糊不清、伸缩性较大的规定。第三,行为规范的逻辑结构应当具有完整性。行为规范由假定(适用的条件)、处理(行为模式)、后果三个要素构成。假定部分规定的是行为规范适用的条件,如果该条件不明确。行为规范就不可能正确适用。所以,在规则制定技术上对假定部分最主要的要求就是明确。另外,全面也是对假定部分的要求,我们在假定部分的设计过程中。应当将营运规则所调整的图书馆关系中可能出现的事实尽可能考虑周全。这样才能更全面、有效地引导、规范馆方和读者的行为。行为模式是营运规则中规定行为准则的重要内容.是规则的主要组成部分。它规定人们在一定的条件具备的前提下,允许做什么、应当做什么、禁止做什么。后果是对人们行为的评价。包括对人们遵守规则行为的肯定和违反规则行为的制裁。一个行为规范除须具备以上三要素外.在一个规则整体中,与其他规范亦应协调一致。

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